健全食品衛生安全體系

科技經濟組顧問 吳同權


一、前言

近數十年來，全球人口持續增加，為充分供應所需糧食，各國莫不透過技術改進與水土資源的開發利用，增加糧食生產。但另一方面，農業生產環境受到污染，不當的使用農藥、動物用藥、飼料及肥料亦影響到農產品（食品）的品質與衛生安全。工業與民生廢棄物的不當處理，亦造成環境污染。

隨著國民所得增加與生活水準提升，國人對於食品品質與衛生安全的要求更為嚴格。食品安全的要素包括新鮮度、藥物殘留、添加物、重金屬及有毒化學物與生物等。近來含戴奧辛鴨蛋、水產品，工業用酒精釀造的梅酒，黑心麵粉及麵食品，以及許多不符合衛生安全的偽劣食品流入市場，引起消費者的恐慌，政府應建構食品衛生安全體系，並貫徹執行，以維護消費者權益。

為提供國人衛生安全的食品，自生產至消費的各個階段都必須有安全的控管。首先要嚴格監控農業生產環境，避免水土資源受到工業廢棄物、污水、廢氣的污染。其次農產品在農場、牧場及養殖場生產階段要做好安全管理，以減少農藥、動物用藥物、添加物等至安全程度。水果、蔬菜、肉品、養殖魚類在上市前的藥物殘留及衛生檢查工作至為重要。生鮮農產品及食品要保持鮮度，避免腐爛或變質，但不能藉有害人體健康的化學物達到保鮮防腐的目的。食品加工要確保原料的安全，工廠及產品的衛生。食品在市場上的管理與源頭控管一樣重要。食品衛生主管機關應加強市面上的食品衛生安全查驗，以及後續的處理工作，特別是黑心食品的取締。

為便於消費者選擇衛生安全可靠的食品，有待強化優良農產品及食品的認證制度。農產品產銷履歷制度，可供消費者查悉所購買產品之生產者、產銷流程及安全管理，應早日擴大推行。同時，亦應建立食品安全資訊系統，充分提供消費者所需資訊，並加強消費者有關食品安全之教育。

食品衛生及農業主管機關亦須參酌國際食品安全規範及國內外動植物疫情變化與實際需要，隨時檢討修（增）訂相關食品衛生管理法規，以供執行之依據。惟徒法不足以自行，食品安全問題的解決，更有賴行政院衛生署、農委會及地方政府貫徹公權力，落實執行食品衛生安全管理。



二、農作物產品衛生安全

（一）安全使用農藥

食品安全的源頭控管至為重要，農作物在生產階段要實施病蟲害綜合防治，減少化學農藥的使用量，配合生物及物理防治方式。因此，農業推廣單位要對農民加強農藥安全使用教育，使農民使用適當的農藥種類，數量、時間及方法。農政機關亦應加強農藥之檢查，取締偽藥，並禁止使用劇毒性農藥。

（二）推廣有機農作物生產

有機農業係指不使用化學肥料、農藥、生長調節劑，配合輪作制度，並利用有機資材生產農作物的方式。台灣自1990年代開始推行有機農業，目前生產面積僅兩千多公頃，作物種類包括稻米、蔬菜、水果、茶葉等。有機農產品品質及衛生安全優於一般農產品，因此，消費者願意支付較高價格，但必須有嚴格的產品認證制度，建立消費者對有機農產品的信心。

（三）農作物農藥殘留監測與控管

農作物產品在收穫前後的農藥殘留檢驗工作，也是食品衛生安全體系的重要一環。農委會農業藥物毒物試驗所設有六個化學檢驗站，辦理田間及集貨場蔬果及茶葉菁農藥殘留檢驗工作，不合格者督促農民延後採收，並施行追蹤教育，使用劇毒及禁用農藥者，依法查處。另在鄉鎮農會、合作社場設置八十個生化檢驗站，由農試所輔導各單位以生化法協助農民檢測農藥殘留度，以教育農民並決定採收期之參考。在農產品批發市場亦對蔬菜水果進行農藥殘留抽查工作，不合格產品予以廢棄。

（四）農作物污染損害監測管制

台灣的農地常受到工業廢水及廢棄物污染，為確保農作物產品衛生安全，亦需加強土壤污染調查，尤其是針對疑遭受鎘、鉮、汞等重金屬及有毒化學物進行監測，剷除或銷毀受污染食用農作物產品，並由農政單位協調環保單位處理污染物。



三、畜產品產銷安全管理

（一）飼料管理

飼料及其添加物之監控與管理為確保畜產品衛生安全之必要手段。農政單位須經常辦理飼料及其添加物輸入及製造登記，查驗飼料及飼料添加物產品，至飼料廠及畜牧場，對其飼料品質及生產流程進行輔導，亦針對所使用原料及添加物是否屬合格登記產品。特別應加強飼料原料及飼料原料物質檢驗，如玉米黃麴毒素、飼料之戴奧辛含量、反芻動物飼料中肉骨粉含量、飼料加受體素磺胺劑及其他有害物質及添加藥物。

（二）畜禽藥物殘留監控

建立肉豬殘留磺胺劑逆行追蹤體系，成立肉豬藥物殘留機動小組，對21個肉品市場設立監控站，對進入市場豬隻抽樣檢驗血液中黃胺藥物殘留量，並追查陽性豬隻來源，抽驗其所使用飼料，對於抽驗不合格者，依法查處，並予輔導改善。

（三）肉品衛生檢查

嚴格執行畜禽屠宰場之屠宰設備、屠宰作業查核及衛生檢查。以往屠宰衛生檢查偏重家畜屠宰場，自2004年7月起，屠宰供食用之雞鴨鵝等納入屠宰衛生檢查，此外，各縣市政府亦設立違法屠宰聯合查緝小組，執行違法查緝工作，以確保肉品衛生安全。

（四）死廢畜禽之處理

死廢畜禽通常可採取掩埋、焚化及化製等方式處理。掩埋成本較低，但需要利用土地，且處理不當時會造成二次污染。焚化成本較高，農委會一度鼓勵養豬場設置小型焚化爐，但效果不佳。化製可能為較好的處理方式，不但可以避免造成環境污染，亦可將死廢畜禽化製成有經濟價值的肉骨粉。台灣目前設置之化製廠計有五處，年化製產量約10萬公噸，均接受畜牧場之委託處理死廢畜禽。為掌控死廢畜禽之流向，畜牧場需與化製廠訂定委託清運契約，化製廠須填報化製原料三聯單，化製原料運輸車亦須有特殊裝置，以免傳播病菌或造成污染。可惜由於執行力不力，病死豬肉流入市場事件從未間斷。



四、水產品之生產安全

（一）養殖環境監控

台灣的淺海及陸上養殖場所易受重金屬、有毒化學物及生物之污染，為生產衛生安全之水產品，必須經常對沿岸及陸上魚介貝類養殖場，進行水產品品質抽驗及環境監測，採樣檢驗包括養殖物及水源與泥底，檢驗項目包括細菌、殘留藥物、重金屬、黃麴毒素、有機氯等，對不符合要求者輔導改善或停養。

（二）養殖業生產管理

為指導養殖漁業生產者生產衛生安全的產品，辦理養殖管理及病蟲害防治講習，建立維護養殖環境衛生，正確用飼料及魚病用藥觀念。另為提升養殖經營管理層次，農委會於2004年1月公告實施優良水產養殖場設置基準與優良水產養殖場申請及輔導作業要點，並初步建立優良水產養殖場電子化管理系統與水產養殖漁產品供應鍊追蹤系統。農政單位亦加強飼料工廠水產配合飼料添加藥物抽驗工作。

（三）漁獲運輸及加工

漁貨在運輸、包裝處理及加工過程中亦需維持生鮮漁貨的鮮度及加工漁產品品質衛生。農政單位近年來輔導業者加強漁貨預冷及處理流程，改善低溫保鮮技術及冷藏設備，輔導漁會、合作社所屬漁貨包裝處理場及加工廠，改善作業場所環境衛生，建立良好衛生作業規範及完成先期食品衛生安全管制系統（HACCP）。

（四）市場漁產品衛生檢驗

在魚市場抽驗未上市魚貨之品質衛生，對PH值、過氧化氯、硼砂、二氧化硫、螢光漂白劑等須予以檢驗，不符合衛生品質之魚貨，禁止交易。同時，亦加強對輸出魚類（如鰻、蝦）藥物殘留檢驗，確保外銷漁產品之信譽。



五、強化農產品驗證制度

為提升農產品品質與衛生安全，建立消費者對於優良農產品之信心，農產品驗證制度的建立至為重要。台灣已推行多種農產品驗證工作，主要包括CAS優良農產品驗證、有機農產品驗證、吉園圃安全用藥驗證及海宴驗證等。

（一）CAS優良農產品制度

CAS優良農產品制度已實施15年，迄今已辦理之優良食品包括肉品、冷凍食品、果蔬汁、良質米、醃漬蔬果、即食餐食、生鮮食用菇、冷藏調理食品、釀造食品、點心食品、生鮮蛋品及生鮮截切蔬果等12類產品，總計有264家廠商，5,723項產品通過CAS驗證。CAS優良農產品特別注重衛生安全，不論原料、工廠之設備、加工方式、衛生環境均需符合特定之要求。

行政院農業委員會為加強優良農產品證明標章之管理，針對CAS優良農產品標章申請、追蹤查核及標章冒用之管理等，研擬改進措施，於2004年12月發佈實施優良農產品證明標章認證及驗證作業辦法，做為CAS優良農產品證明標章推動之規範，並整合CAS優良農產品證明標章認證及驗證體系組織架構與驗證流程。另為提升消費者對CAS優良農產品證明標章之認同度，經常辦理CAS優良農產品制度之教育宣傳活動。

（二）有機農產品驗證

為加強有機農產品品質管理，增進消費者之認同，並區隔有機與非有機農產品市場，必須辦理有機農產品之認證。早期之驗證機構為各地區農業改良場，近年來則委由民間機構辦理。目前通過農委會認證審查，取得授權辦理有機農產品認證工作之機構，計有財團法人國際養育自然生態基金會、台灣省有機農業生產協會及財團法人慈心有機農業發展基金會等三家。2004年經完成驗證之有機農作物面積1,246公頃，農戶954戶。

今後應採用更嚴謹的驗證基準，所有上市有機農產品均應經驗證程序，對未經驗證之冒名有機農產品加強取締。為強化驗證工作，應增加驗證機構家數，加強驗證單位之管理監督及人員之專業訓練，不同單位之驗證標準應完全一致，並統一採用共同標章。同時鼓勵產銷班自發性的監控，保證每一班員均確實採行有機栽培，以昭信消費大眾。

（三）吉園圃安全用藥認證

蔬果的生產很難完全不施用農藥，但只要施用農藥種類、數量、時間及方法適當，所生產產品即可符合衛生安全要求。為促進國產蔬果品質與衛生安全，農政單位鼓勵蔬果產銷班申請吉園圃認證，2004年認證班數已達1,645班，占蔬果產銷班總班數之36％，產品之銷售已遍及各縣市之超市及都會區之傳統市場。通過驗證之產銷班都能依規定使用農藥，其所生產產品農藥殘留量符合安全標準。

（四）海宴優良漁產品認證

為維護漁產品品質與衛生安全，維護消費者與生產者之共同權益，農委會漁業署亦經訂定「海宴」精緻漁產品證明標章規定事項，輔導漁民（業）團體及漁業加工業者申請認證。2004年計有37家廠商，145項產品通過認證。



六、加強動植物防疫、檢疫及檢驗

（一）植物防疫與檢疫

結合農業試驗研究單位、大專院校相關系所、地方政府及法人團體，建構植物病情監測通報系統，對重要疫病蟲害進行監測，發佈預警，公布疫情，並將疫情快速傳給農民。同時，農政單位亦成立34處病蟲害診斷服務站，提供植物病蟲害診斷諮詢服務及防疫技術指導。此外，實施種子種苗疫病蟲害檢查制度，推動種苗健康檢查，包括特定疫病蟲害種苗檢查。

（二）動物防疫與檢驗

強化動物疾病之檢診體系，加強各縣市家畜疾病防治所功能，水產動物疾病檢診體系，確保病情鑑定之時效及準確性。繼續加強動植物疾病防治，如乳牛、乳羊及鹿結核病檢驗與防治；豬隻口蹄疫、豬瘟及豬水瘟病等傳染病之監控與撲滅；雞瘟、禽流感之防治；以及水產動植物疾病防治。對於動物疫情通報系統亦應繼續加強，包括獸醫師管理系統、動物疫病監測系統及動物疫情地理資訊系統。

為防範狂牛病（牛海綿狀腦病）藉由飼料途徑入侵，農委會亦於2002年公告禁止肉骨粉、肉粉、骨粉、禽肉粉及血粉等動物性原料使用於反芻動物配合飼料。另外，不定期至飼料廠及自製自用飼料戶，抽查反芻動物飼料是否添加肉骨粉等公告禁止使用之動物性原料。



七、建立農產品生產履歷記錄制度

隨著生活水準的提升，消費者對於食品品質與衛生安全更為重視。因此，先進國家如歐、美、日本已實施農產品生產履歷記錄制度，建構一套農產品自田間生產至消費者之間所有流程之記錄，並提供逆向追蹤系統。消費者可查悉所購買產品之生產者、產銷作業流程、農產品安全管理及農藥殘留檢測情況。

為保護國內消費者及強化國產農產品之市場競爭力，農委會自2004年開始試辦農產品生產履歷記錄制度，選定外銷（或可能外銷）日本之鳳梨、山蘇、芒果、結球萵苣、蕃茄、毛豆、洋香瓜及香米等八項產品，以及高麗菜、空心菜、胡蘿蔔、玉米、香菇、草莓、茶葉及銀川米等八項有機產品做為示範推廣項目。

未來可擴大推廣此一制度，以涵蓋主要蔬果、養殖魚類及雞鴨等產品，並逐年建構台灣農產品的安全農業資訊網路。由於各種農產品特性及產銷過程的差異，並非每一種農產品均適合採用此一制度。例如肉品需要經過屠宰、分切，不易追蹤在市場上銷售之肉品來自哪一個生產者。穀物製造的食品及飼料，經集運、儲存、加工後亦難以辨識原料生產者。

農產品生產履歷制度的建立不是一種紙上作業，其關鍵不在於資訊系統，而在於生產安全管理，其所記載每一階段作業如有不實，此一制度將毀於一旦。因此，政府的輔導及農民與農民組織（特別是產銷班）的自我控管，至為重要。



八、強化食品衛生管理

（一）推動許可證書制

1.食品添加物

食品添加物係指食品之製造、加工、調配、包裝、貯藏過程中用以著色、調味、防腐、漂白、鬆化、增加香味、安定品質、增加營養、防止氧化等用途而添加於食品的物質。食品添加物須經衛生署查驗登記並發給許可證，方可製造、加工、調配或輸出入。目前有十七類，五百多項品目，係採正面表列管理方式。

2.特殊營養食品

嬰兒配方食品及輔助食品，病人用食品如調整蛋質、胺基酸、脂肪或礦物質食品及低過敏食品，以及其他經指定公告之食品，須經衛生署核准認定其配方、使用方式、標示等適當後，始同意業者製造或輸入。

3.膠囊狀、錠狀食品

此類食品易與藥品混淆，應先向衛生署辦理查驗登記後方得輸入或製造。

4.基因改造食品

非經衛生署查驗登記許可並予以公告之基因改造黃豆及玉米，不得製造、加工、調配、改裝、輸入或輸出。對公告之基因改造已採行強迫標示制度，但未能嚴格執行。

（二）加強食品安全之監督、查驗與取締

一般食品之生產、加工、販售只須遵守食品衛生相關法令規章，不必一一申請許可。但食品衛生管理機關必須在其產銷過程中，依法執行稽查與抽驗的監督責任。以偽劣原料、不當添加物，或以飼料及工業用原料製造之黑心食品，對消費者健康之危害至鉅。惟有加強一般食品工廠衛生安全管理，並隨時取締無照營業（地下）食品工廠，方能確保食品之衛生安全。

市面上銷售食品應更嚴格查驗，對不符合衛生安全標準之產品逆向追蹤處理，以根本解決問題。衛生主管單位對市售食品雖經常進行抽驗，但限於人力抽取樣本數不足，且未能徹底追蹤處理問題食品。通常只有再出現問題，引起媒體及消費大眾關切時，執行比較嚴格。市售食品查驗重點不僅是產品與標示之內容物、重量、容量、數量、有效日期，標示與廣告是否有不實與誇張，更重要的是，產品是否含有危害人體健康的金屬、化學物及微生物。

（三）提供食品衛生安全資訊與輔導教育

除了食品的許可與監督取締外，政府亦輔導業者瞭解法令及食品衛生觀念，使其主動控制所供應食品之衛生安全。同時，建立食品衛生安全資訊系統，並透過媒體及各種宣傳活動，包括有聲教材、手冊、單張、座談會及展覽會等教育消費者，以增進食品衛生安全知識。

（四）修訂相關法規

依據國際食品安全規範、國內外動植物疫情、以及消費者的需要，檢討修（增）訂《食品衛生管理法》與其子法及其他相關法規，以利加強食品衛生安全之管理。對於嚴重危害消費者健康之食品製造者與販售者，應加重處罰。衛生署對於食品已訂有三十七種衛生標準，亦待繼續增訂或修訂，農委會亦正在研訂《農產品生產及驗證管理法》，並將修正現行檢疫規定及動物用藥管理法規。



九、提升相關政府機關之執行力

徒有法令規章制度，如不能貫徹執行，食品衛生安全問題無法解決。依《食品衛生管理法》之規定，食品衛生中央主管機關為行政院衛生署，其主管業務包括：食品、食品添加物、食品器具、食品用洗潔劑、食品工廠之衛生管理及食品衛生檢查等，但許多業務係由地方政府執行。黑心食品如雨後春筍般浮出，是中央及地方衛生主管機關執行不力的問題。

多年來，水土資源受到工業廢棄物、廢水的污染日益嚴重，環保機關不能積極查探污染源並處理污染問題，也影響到農產品安全。鎘米、綠牡蠣、含戴奧辛鴨蛋及其他受重金屬和化學物污染農產品不斷發生，是環保機關的問題。病死豬肉經常流入市場，是地方衛生及農業機關的問題。如何查處黑心食品的工廠，除了衛生單位外，經濟部及縣市建設局亦有責任。

惟有加強衛生署與農委會、環保署、經濟部的分工與合作，貫徹公權力，提升相關政府機關，尤其是地方執行機關的執行力，方能大力改善食品衛生安全，確保消費者權益。



十、結語

（一） 生產衛生安全產品（食品）的第一步，就是要嚴格監控農業生產環境，避免農地及農業用水受到工業及民生廢棄物的污染。環保單位應加強污染源的發現與排除。

（二） 農作物生產藉病蟲害綜合防治，擴大推廣吉園圃安全用藥制度，以減少農藥使用，或採行不使用化學農藥的生產方法，同時，加強生鮮蔬果農藥殘留測定與監控。

（三） 畜牧及養殖漁業，加強飼料及其添加物與動物用藥使用之管理，肉品與魚產品衛生檢查，以及死廢畜禽之處理。

（四） 健全衛生安全之優良農產品（食品）認證制度以昭信消費者。目前各種標章形形色色，消費者不易瞭解，宜研討統一或簡化之標章。

（五） 推動農產品生產履歷制度，建構一套農產品自田間至消費者之間所有流程之記錄，並提供逆向追蹤系統，以維護消費者安全。

（六） 落實動植物防疫檢疫及農產品檢驗制度，防範國外動植物疫病蟲害之傳入。健全國內動植物疫病蟲害疫情監測與通報系統，加強重大植物病蟲害及動物傳染病防治。

（七） 強化食品工廠之管理，包括所用原料、添加物及工廠設備與衛生，取締無照營業及不合衛生安全標章之食品工廠。

（八） 嚴格查驗市售食品，逆向追蹤及處理不符合衛生安全標準之產品，以根絕問題食品。

（九） 參酌國際食品安全規範，國內外動植物疫情變化，檢討修（增）訂《食品衛生管理法》與其子法，以及其他相關法規，據以加強食品衛生之管理。

（十） 建立食品衛生安全資訊體系，充分提供相關資訊，並加強消費者教育，增進消費者之食品衛生安全知識。

（十一） 提升相關政府機關之執行力，加強衛生、農業與環保機關的分工與合作。